Xuyên suốt 173 điều là nhiều nội dung mới, hiện đại với mục đích tạo khuôn khổ pháp lý thống nhất cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm xây dựng, vận hành hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch và khả thi góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh.

Qua quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ, HĐND các cấp đã xây dựng hành lang pháp lý nhằm triển khai thực hiện Hiến pháp và pháp luật, quyết định các biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội tại địa phương. Việc xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đúng trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi. Tuy nhiên, bên cạnh đó còn không ít khó khăn trong việc phân biệt giữa các Nghị quyết quy phạm pháp luật và Nghị quyết cá biệt. Hiện nay, có nhiều quan điểm khác nhau về vấn đề này, có quan điểm cho rằng HĐND là cơ quan có thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương, nên tất cả các Nghị quyết do HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng: Để xác định văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt thì chỉ cần xem ở số, ký hiệu của Nghị quyết, nếu số văn bản có số đi kèm với năm ban hành (như: Số:…/20.../NQ-HĐND) và văn bản đó được ban hành theo trình tự, thủ tục mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định thì đó là văn bản quy phạm pháp luật.

Tuy nhiên, thực tế thì có những văn bản của HĐND ban hành không tạo ra các quy tắc xử sự chung, nên không phải tất cả các Nghị quyết của HĐND ban hành đều là văn bản quy phạm pháp luật. Mặt khác, không thể bắt đầu từ yếu tố hình thức của văn bản để xác định mà phải xem xét nội dung văn bản có chứa đựng các quy phạm pháp luật hay không. Việc xác định văn bản có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không sau khi đã ban hành chỉ dành cho các chủ thể thực hiện. Đối với các cơ quan soạn thảo, cơ quan ban hành văn bản phải xác định điều này ngay từ khi lập kế hoạch và xây dựng dự thảo văn bản, từ đó để bảo đảm tuân thủ quy định về hình thức và trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã liệt kê một số loại Nghị quyết của HĐND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật, gồm: Nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết giải tán HĐND. Nghị quyết phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương; nghị quyết thành lập, sáp nhập, giải thể cơ quan chuyên môn thuộc UBND; nghị quyết tổng biên chế ở địa phương; nghị quyết dự toán, quyết toán ngân sách địa phương; các Nghị quyết khác không có nội dung quy định tại các Điều 27, 28, 29 và 30 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 như viện dẫn ở trên đã nêu cụ thể các Nghị quyết do HĐND ban hành không phải là văn bản quy phạm pháp luật. Trên thực tế, HĐND đã ban hành Nghị quyết về: Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; phân bổ vốn đầu tư; kế hoạch, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch quản lý, phát triển ngành, lĩnh vực; quy định về giá đất; thông qua đề án đề nghị điều chỉnh (sáp nhập, chia tách, điều chỉnh) địa giới hành chính; thông qua đề án đề nghị công nhận phân loại đô thị; thông qua đề án đề nghị thành lập đơn vị hành chính; phân loại đơn vị hành chính… Vậy căn cứ nào để xác định và phân biệt những Nghị quyết nêu trên là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt. Có thể xác định những nghị quyết trên đây là văn bản quy phạm pháp luật vì: Theo phương pháp loại trừ thì các Nghị quyết này không được nêu tại khoản 3 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Mặt khác, Nghị quyết có hiệu lực trong phạm vi cả địa phương và thực hiện trong một thời gian dài. Theo quan điểm cá nhân, thì những Nghị quyết trên đây không phải là Nghị quyết quy phạm pháp luật, điều đó được lý giải như sau:

Thứ nhất, tại khoản 1 Điều 3 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015  ghi rõ “Văn bản quy phạm pháp luật phải đáp ứng đầy đủ các yêu cầu về nội dung, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, trong đó yếu tố quan trọng nhất của một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản phải chứa quy phạm pháp luật, tức là: Quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành. Đây là khuôn mẫu cho hành vi xử sự của các chủ thể khi tham gia vào các quan hệ pháp luật. Cấu trúc chung quy phạm pháp luật gồm 03 bộ phận cấu thành: Giả định, quy định và chế tài. Phần giả định sẽ trả lời cho câu hỏi trong hoàn cảnh nào, khi nào thì áp dụng quy phạm pháp luật đó; phần quy định thì đặt ra cách xử sự khi gặp tình huống đó thì các chủ thể phải làm gì, được làm gì hoặc không được làm gì; phần chế tài thì xác định những hậu quả bất lợi (phải chịu một trong các loại trách nhiệm pháp lý) đối với những chủ thể không thực hiện, thực hiện không đúng yêu cầu trong phần quy định của quy phạm. Do vậy, các Nghị quyết do HĐND ban hành nhưng không có đầy đủ các yếu tố của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định tại khoản 1 thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật.

Thứ hai, một trong những đặc trưng của quy phạm pháp luật là được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần.“Áp dụng nhiều lần”hoàn toàn khác với“áp dụng trong một thời gian dài”. Quy tắc xử sự được áp dụng nhiều lần là khi chủ thể này ở trong tình huống (giả định) đó thì phải thực hiện cách xử sự đã quy định, khi chủ thể khác ở vào tình huống đó cũng phải thực hiện như vậy. Tức là áp dụng mỗi lần đối với một chủ thể và nhiều lần là ở các chủ thể khác nhau (cũng có thể cùng một chủ thể nhưng ở những lần khác nhau). Chẳng hạn như khi anh A tham gia giao thông phải đi bên phải thì khi chị B tham gia giao thông cũng phải đi bên phải. Còn việc Nghị quyết giao dự toán thu ngân sách cho đơn vị A thu ngân sách trong năm là 02 tỷ thì đây là nhiệm vụ cụ thể giao cho một chủ thể phải thực hiện trong một thời gian dài chứ không phải là một quy phạm thực hiện nhiều lần đối với mọi chủ thể hay một nhóm chủ thể. Mặt khác, khi chủ thể này nộp đủ số tiền vào ngân sách hoặc nộp không đủ nhưng đã hết thời hạn của năm ngân sách giao dự toán thu thì mệnh lệnh này hết hiệu lực mà không áp dụng lại cho chủ thể khác. Các Nghị quyết viện dẫn nêu trên không tạo ra quy tắc xử sự (quy phạm), mà mang tính chất cụ thể hóa chủ trương, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Ở đây đơn thuần chỉ là một công đoạn trong chuỗi hoạt động áp dụng pháp luật (lập, thông qua, trình cơ quan có thẩm quyền quyết định) trên cơ sở căn cứ vào các tiêu chí đã quy định trong các nghị định để áp dụng để thực hiện một nhiệm vụ, nhằm đạt được một mục đích cụ thể. Như vậy, các loại Nghị quyết nêu trên không chứa đựng các quy phạm pháp luật cụ thể nào nên không hội đủ yếu tố để được coi là văn bản quy phạm pháp luật.

Từ sự phân tích và dẫn chứng nêu trên, để tạo sự thống nhất khi áp dụng pháp luật và ban hành Nghị quyết của HĐND các cấp, trên thực tế ở mỗi địa phương còn có cách hiểu không đồng nhất về Nghị quyết quy phạm pháp luật và Nghị quyết cá biệt. Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sớm sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản hướng dẫn thi hành, bởi lẽ ngoài danh mục Nghị quyết được liệt kê trong khoản 3, Điều 3, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ trên thực tế nhiều Nghị quyết được HĐND các cấp ban hành không thống nhất là văn bản quy phạm pháp luật hay văn bản cá biệt.

Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện và cấp xã thì theo Điều 30 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”, tức là khi có sự ủy quyền của Quốc hội. Như vậy vấn đề không ít khó khăn là việc rà soát toàn diện các quy định của Bộ luật và Luật để xác định rõ những lĩnh vực và phạm vi mà HĐND và UBND cấp xã có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, bởi trên thực tế cho thấy: Thông thường Quốc hội giao việc quy định những vấn đề chi tiết cho Chính phủ hoặc các Bộ, do đó việc giao cho chính quyền địa phương cấp huyện và cấp xã quy định văn bản chi tiết là không nhiều. Để Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đi vào cuộc sống, cần tăng cường tập huấn nghiệp vụ về lập kế hoạch, soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương. Đây là yếu tố quan trọng để nâng cao hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp trong thời gian tới.