Tuy nhiên, sau hơn 3 năm thi hành, bên cạnh nhiều điểm tích cực, Luật Ban hành văn bản QPPL còn có một số hạn chế, vướng mắc cần được tiếp tục xem xét sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với tình hình phát triển trên tất cả các lĩnh vực trong giai đoạn hiện nay. Thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2020, tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV sẽ xem xét, thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL.
Xin được trao đổi, đề xuất sửa đổi, bổ sung một số nội dung sau:
- Về quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật Ban hành văn bản QPPL thì kể từ ngày 01/7/2016 (ngày Luật có hiệu lực), Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp tỉnh, văn QPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt; nghị quyết của HĐND cấp huyện, cấp xã; quyết định của UBND cấp huyện, cấp xã không được quy định thủ tục hành chính trừ trường hợp được giao trong luật.
Trong thực tế hiện nay, để thực hiện nhiệm vụ được giao và tăng cường hiệu quả hoạt động thì các bộ, ngành, địa phương cần phải quy định thủ tục hành chính cho phù hợp hoặc sửa đổi, bổ sung các thủ tục hành chính đã được ban hành để thực hiện. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện nay thì không được ban hành thủ tục hành chính. Để bảo đảm tính linh hoạt, nhất là khi xây dựng luật nhiều quy định về thủ tục hành chính có thể chưa xác định được cụ thể hoặc thay đổi cùng với su hướng phát triển KTXH, do vậy cần phải sửa đổi nội dung nêu trên của Luật Ban hành văn bản QPPL cho phù hợp.
- Về bổ sung các trường hợp xây dựng, ban hành các văn bản QPPL theo trình tự thủ tục rút gọn: Điều 146 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn trong 3 trường hợp sau 1) Trường hợp khẩn cấp theo quy định của pháp luật về tình trạng khẩn cấp; trường hợp đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, dịch bệnh, cháy, nổ; trường hợp cấp bách để giải quyết những vấn đề phát sinh trong thực tiễn theo quyết định của Quốc hội; 2) Trường hợp để ngưng hiệu lực toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định; 3) Trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành.
Trong thực tế có thể thấy phát sinh một số trường hợp cần phải ban hành ngay văn bản để xử lý các vấn đề phát sinh trong thực tiễn như: Trường hợp ban hành văn bản để bãi bỏ văn bản QPPL trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển KTXH; kéo dài thời gian thực hiện văn bản; ban hành thông tư để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh trong thực tiễn… do vậy cần được sửa đổi, bổ sung các điều 146, 147, 148 Luật Ban hành văn bản QPPL.
Đề xuất bổ sung thêm các trường hợp được áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là: 1) Để bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL trái pháp luật hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển KTXH; 2) Để kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần của văn bản QPPL trong một thời hạn nhất định để giải quyết những vấn đề cấp bách phát sinh.
- Nội dung lập đề nghị xây dựng văn bản theo quy trình chính sách.
Hiện nay, Luật Ban hành văn bản QPPL quy định quy trình lập đề nghị xây dựng văn bản QPPL (xây dựng, đánh giá tác động, thẩm định, thông qua chính sách) trước khi soạn thảo đối với một số loại văn bản. Trong quá trình thực hiện quy định này, thấy rằng phạm vi các loại văn bản QPPL cần phải lập đề nghị theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL là quá rộng. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL, cơ quan đề nghị xây dựng văn bản QPPL có trách nhiệm lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với 6 loại văn bản sau: Luật; nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; nghị định của Chính phủ; nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
Tuy nhiên, có thể thấy những nghị định quy định tại khoản 2 Điều 19 hoặc những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh quy định tại Điều 27 chủ yếu quy định các biện pháp để thực hiện các chính sách đã có trong luật, pháp lệnh, văn bản QPPL. Do vậy, xem xét sửa đổi không yêu cầu lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách đối với các loại văn bản nghị định, nghị quyết này.
Tại khoản 2 Điều 19 Luật Ban hành văn bản QPPL thì Chính phủ ban hành nghị định để quy định: Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các biện pháp để thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, tài chính, tiền tệ, ngân sách, thuế, dân tộc, tôn giáo, văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường, đối ngoại, chế độ công vụ, cán bộ, công chức, viên chức, quyền, nghĩa vụ của công dân và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền quản lý, điều hành của Chính phủ; những vấn đề liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của từ hai bộ, cơ quan ngang bộ trở lên; nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác thuộc thẩm quyền của Chính phủ. Hoặc tại Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL quy định HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết để quy định: “…biện pháp nhằm đảm bảo thi hành Hiến pháp, luật, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; biện pháp nhằm phát triển kinh tế-xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với các điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương”.
Trong thực tế, có nhiều nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh chỉ quy định cụ thể về biện pháp tổ chức thi hành văn bản của cấp trên, không quy định chính sách mới, nhưng vẫn phải lập đề nghị xây dựng văn bản, làm hạn chế khả năng thích ứng nhanh của Chính phủ và chính quyền địa phương đối với những vấn đề cấp bách của xã hội. Do đó, cần phải xác định lại và quy định cụ thể hơn các văn bản phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình.
- Vấn đề phối hợp giữa cơ quan trình và các cơ quan có liên quan trong xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Trong thực tế những năm qua, do công tác phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức trong quá trình chỉnh lý một số dự án luật có lúc, có văn bản QPPL chưa đem lại hiệu quả, đã dẫn đến một số văn bản có sai sót trong thực tiễn áp dụng ngay sau khi ban hành. Do vậy, cần tiếp tục xem xét, nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL theo hướng xác định rõ hơn vai trò, trách nhiệm và tăng cường sự phối hợp của các cơ quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý dự án luật, pháp lệnh; nâng cao hơn nữa trách nhiệm của cơ quan thẩm tra và cơ quan trình.
Đề xuất phương án sửa đổi theo hướng: Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết chủ trì việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết; chịu trách nhiệm chính đối với luật, pháp lệnh, nghị quyết được ban hành nếu có sai sót. Như vậy bảo đảm tính liên tục, liền mạch trong xây dựng và thi hành pháp luật; tăng sự chủ động và nâng cao trách nhiệm của chủ thể trình dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết; đề cao hơn vai trò phản biện của cơ quan thẩm tra; tạo thuận lợi hơn khi xác định trách nhiệm của các chủ thể có liên quan trong trường hợp xảy ra sai sót trong quá trình xây dựng luật, pháp lệnh, nghị quyết. Ủy ban thường vụ Quốc hội phải là cơ quan trực tiếp chỉ đạo việc tổ chức tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội.
- Về quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Luật Ban hành văn bản QPPL xác định mối quan hệ trách nhiệm và phạm vi trách nhiệm của từng chủ thể trong các công đoạn của quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Điều 7 Luật Ban hành văn bản QPPL chỉ quy định chung chung là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được phân công thực hiện.
Thực tế trong thời gian qua việc xử lý trách nhiệm đối với những sai sót trong việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL khó được thực hiện do chưa có những quy định cụ thể trong luật và các văn bản pháp luật có liên quan xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong từng khâu của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đề xuất xem xét bổ sung quy định cụ thể về vấn đề này, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan, tổ chức có liên quan trong trường hợp xảy ra sai sót trong việc ban hành văn bản QPPL./.
